与珠海横琴新区面临的两个行政区域间存在博弈相类似，从2002年试水一体化算起，迄今，西咸融合已10余年，西咸一体化过程中不乏西安与咸阳两个城市间的“较量”。《每日经济新闻》记者调查发现，截至目前，除了城市区号的统一以及开通屈指可数的直达公交线路，主导西咸一体化的“咸阳泾渭新区+西安沣渭新区”变成西咸新区管委会+五个组团的模式外，时间的推移并未让两座毗邻的城市更近一步。

由于行政区划和主体利益不同，夹在两市中间的西咸新区成立三年来成绩平平，并未尝到两座城市结合带来的甜蜜果实，向东北扩张的西安和向西北发展的咸阳，均与西咸新区背道而驰。

西咸新区表面的一体化，更像是一场包办婚姻，难言幸福，对于上述情形，有学者提出“三分咸阳”，来完成真正的西咸融合。

西安与咸阳，这么近，却又那么远！

横跨西安和咸阳的渭河咸阳横桥（以下简称横桥），北接咸阳畅通无阻，南接西安却被禁止通行，两座城市给出了两种截然不同的待遇。

以上只是西咸一体化交通困窘的一个缩影。事实上，西安咸阳的公交系统迄今亦未能真正实现无缝对接，两市的公交系统只能到达两市边界，未能进一步延伸。

西咸一体化蹒跚十年有余，但时间的推移并未让两座毗邻的城市更近一步。

交通困局：横桥两年未通 公交难实现对接

27岁的赵博（化名）为某商业银行的销售人员，家住西安的他被分派到咸阳支行工作，每天都要往返于西安和咸阳之间。8点上班的他，基本会6点半出门，先坐225路公交到西安汉城路，然后坐往返于两座城市之间的59路，到达咸阳。

到了汉城路，已经将近7点，赵博急匆匆跳上一辆即将满员的59路，然后找了个空位坐下，“今天比较幸运，这辆车快满了，就能马上开。”

59路，是西安咸阳两市一体化实现交通无缝对接的一个缩影。陕西省委、省政府在去年出台的《关于省市共建大西安 加快推进创新型区域建设的若干意见》中，提出将加快大西安便捷交通建设，支持两市主城区加密城市路网和西咸公交无缝对接。

不过，令人遗憾的是，西安咸阳的公交系统迄今未能实现真正无缝对接，两市的公交系统只能到达两市边界，未能进一步延伸。

以59路为例，其始发站为西安汉城路（近城西客运站），终点站为咸阳火车站，从西安西边到咸阳东边。“这相当于城际班车了，它主要是把西安边上的人拉到咸阳。”赵博称，“西安到咸阳有三路公交，副59路车次太少，K630公交从西安东郊起始，没几站就坐满了，太挤又难等，就59路合理些，但不能刷卡。”

事实上，除以上三条线路，其余诸如西安K606路和701路公交车仅在西咸交界处与咸阳的21路公交车站点对接，所谓的两市公交无缝对接，似乎更多停留在口头。

“两市公交系统要联网的话，除非西咸一体，不然西安已经成熟的公交网络，凭什么让你突然插进去。”咸阳交通运输管理局一位官员坦言。

如果说，公交难以无缝对接是西咸一体化交通困局的一个现象，那么被视作西咸一体化的标志性工程——连接两市的横桥，修建多年未打通，则更具有代表性。

横桥全长4275米，南起西安未央区尚稷路与草滩八路十字，北连秦汉新城秦汉大道，双向六车道，设计车速为60公里每小时，总投资5.37亿元，2009年开建，原计划2011年建成。

不过，《每日经济新闻》记者在现场看到，这座大桥成了“断桥”，至今难以通行。位于草滩八路和尚稷路交汇处，是大桥连接西安的一段路，这段路近1公里的路坑坑洼洼尘土飞扬，与已修好的桥面形成强烈反差。

断桥处也就是渭河大桥南端，一半垒起砖墙上写着禁止通行的字眼，一半设置限高架不让货车通过。“这桥就这一段没修好，好像是经开区和咸阳那边没谈好。”附近的村民告诉《每日经济新闻》记者。

西安市经济技术开发区管委会对此则回应称，草滩八路尚稷路-渭河横桥段1公里道路建设共涉及5家企业拆迁，现已完成3家企业的征地拆迁工作，但由于西安现代农业综合开发总公司与咸阳市渭城区政府的土地纠纷问题，使征地拆迁难以开展，影响了该段道路施工进展。

“我们也很着急，这桥我们的态度很积极也很明确，希望它能早日开通，但是由于土地的难题确实没办法，我们正和剩余的2家企业协商，争取在明年8月之前实现草滩八路贯通。”上述管委会相关负责人表示。

不过，对于西安经开区的说法，西咸新区秦汉新城则并不认同，“实际上土地问题和桥没有什么关系，因为土地离桥还有很远的距离，和他们修不修引道没有什么关系。”秦汉新城管委会相关人士称。

该人士告诉记者，不能打通的核心点是咸阳渭城区和西安经开区双方有些问题可能没有解决好。渭河南岸土地因为新政区域划分，划给经开区了，这是个历史遗留的问题，双方也从来没有对土地探讨过，一直有矛盾点，横桥就是个矛盾点，桥打通过去后，经开区不愿意修引道，就是因为对这个土地拉着不放手。

主导修建横桥的秦汉新城，由于行政主体原因，只能是夹在中间，“经开区这边不给修桥，渭城区这边也一直迟迟没有谈判。我也不能直接出面，只能是监督不断沟通这个事情，希望把桥尽早打通。”上述人士颇为无奈。

背道而驰：西安规划向东北 咸阳规划向西北

若横桥和公交只是微观层面，那么观察成立两年以来西咸新区的发展以及两座城市各自的发展轨迹，则更有宏观的感受。

因主导西咸一体化的咸阳泾渭新区+西安沣渭新区并未有如期的效果，此后陕西省决定收权，于是“陕西省推进西咸新区建设工作委员会办公室”的牌子被摘下，换上级别更高的“陕西省西咸新区管理委员会”（以下简称西咸管委会）的标牌。

新设的西咸管委会由陕西省直接统管，成为省级管理权限的职权机构，原本“省市共建，以市为主”的管理体制也转变为“省市共建，以省为主”。

西咸新区横空出世，被视为西咸一体化迈出实质性和突破性进展的一步，按照陕西省公布的《西咸新区总体规划》，西咸新区的规划范围将从原本的560平方公里扩大到882平方公里。

上述“两区”也转变为“五组团”模式，将西咸新区重点区域划分为五个新城——沣东新城、沣西新城、空港新城、泾河新城和秦汉新城。

出人意料的是，西咸新区管委会成立之后，西安与咸阳的城市规划不约而同地出现了“背向发展，远离西咸”的情形。

“西咸新区前提是，行政区划不变、统计口径不变、利益格局不变，三个不变导致了西咸新区不但没有加快两市的融合，反而还拖了步伐。”陕西省社会科学院学术委员会副主任张宝通坦言。

在张宝通看来，西咸新区只是比区号统一迈出了实质性的一步，但只是成立西咸新区，而没有动西安和咸阳两个市的行政体制，本来要一体化的两个城市，现在却成了三足鼎立，各发展各的。

以咸阳为例，咸阳位于西安西北方，主城区与西安紧紧相连。不过，西咸一体化组建大西安的提出，让政策上从属于西安的咸阳逐渐变得边缘。

在位于城区北部开发建设130平方公里北塬新城，则成为咸阳市的最后一根稻草。

开发建设北塬新城，是基于咸阳城市发展现状和西咸新区的发展需要。基于此，咸阳市确定了“东进南跨西扩北上”的城市发展姿态和“三城两带”（北塬新城、咸阳主城、渭河南城和五陵塬历史文化景观带、渭河生态景观带）的城市空间布局。按照咸阳市发展战略，北塬新城被称为是 “咸阳未来几十年的城市发展主战场”。

与咸阳向北发展相对的是，西安亦向北扩张。位于西安市渭河以北区域渭北工业区，成为西安城市扩张和经济发展的又一增长极。

按照西安市的规划，渭北工业区将以打造西安现代工业聚集区、转型升级示范区、绿色生态新城、新的经济增长极为定位，重点发展汽车、航空、能源装备、新材料、通用专用设备制造等工业产业。

对于以上情形，张宝通表示，“现在西安就搞渭北工业区，咸阳搞北塬新区，西咸新区的设立本来是让两市融合，但是西咸新区不仅没有加快两市一体化，还多了个行政主体。西安市往东北方向发展，咸阳市往西北方向发展，都不是往西咸新区方向发展。”

西咸困惑：大管委会主导乏力

除了两座城市发展“背道而驰”，西咸新区管委会成立以来，建树亦不多。

在西咸新区882平方公里的地域中，西安所占面积不足300平方公里，剩下的都属咸阳。由于与当地传统区县的矛盾，五个新城遭遇诸多困窘。

“西咸新区下面五个新城具体搞建设，也很苦恼，它虽然看起来是和咸阳平级，但没有多少实权，这5个新城都要和当地政府打交道，秦汉新城要和渭城区打交道，泾河新城要和泾阳县打交道，都有矛盾和障碍。”张宝通称。

突出的一个问题在于土地，据《每日经济新闻》记者此前调查，尽管陕西省对于西咸新区有每年3万亩土地指标的优惠，但西咸新区土地违规的案例却时有发生。诸如绿地位于空港新城的项目，陕西有色金属控股集团在秦汉新城的光伏项目，由于供地程序漫长，均遭遇先开工后拿地的窘境。

“这是西咸新区体制的问题，好多项目都是这种情况。”空港新城管委会相关人士坦言。

对此，接近西咸新区管委会的人士告诉《每日经济新闻》记者，“征地拆迁不是在几个新城，肯定是在传统的区县，西咸新区是有土地指标的，但唯一的土地出让方肯定是在西咸新区所在的市，而不是在西咸新区。”

不过，该人士表示，这种矛盾实际上是开发新区与传统区县的矛盾，并不是什么新鲜事。

“如果曲江新区和雁塔区出现矛盾，它们的上级单位都是西安市，而西咸新区和地方区县出现矛盾只能找省政府，磨合起来麻烦和矛盾更多。”上述人士表示。

除此之外，西咸新区五个新城交错隶属于不同区县，与所属区县关系亦让其在管理体制、人事管辖方面遭遇诸多困惑。

以秦汉新城为例，咸阳市渭城区共有6个乡镇，秦汉新城就占据5个。“五个新城在于所在区县政府打交道的过程中，工作都比较难做，它们深有体会。”张宝通表示。

而在陕西省区域经济研究会副会长曾昭宁看来，西咸新区并非在经济发展的过程中水到渠成，而是运用行政手段强捏在一起，所以一旦跨行政区就很容易出现矛盾。

“竞争大于合作，矛盾就难以避免。”曾昭宁认为，西咸一体化，不能只靠行政手段，还要靠市场手段，只有通过市场化的专业分工，形成产业集群，进而形成利益共同体，才能自然突破行政体制的桎梏。

此外，值得一提的是，西咸新区拥有省级财政权，但是由于行政区划原因，成立以来其并未在推进建立财政体制和金库设立方面有所进展。近期，西咸新区管委会主任王军在接受媒体采访时透露，西咸新区即将突破建设用地的跨区流转、土地出让金的跨市分配问题。

“我们已和咸阳国税局完全达成协议，土地出让金全额由西咸新区支配。另外两个大的资金问题，一个是财政资金，我们五个组团已经进入了；另一个是西咸新区本级财政，现在是最后突破阶段。”王军透露。

对于咸阳市为何愿意让渡土地出让金利益，王军不愿透露具体原因，“这就是我们内部在这一系列的行政的运作，当然也不排除讨价还价。”

事实上，资金问题一直是影响西咸新区建设的重要问题，以上将在一定程度上缓解这一问题。“我觉得这个突破的话，西咸新区才能有真正的发展和动力，否则就会一直卡在那个地方。”王军表示。